Autoroute à vendre

Pourquoi tant de contrats arrivent-ils à leur terme ?  

Le réseau autoroutier français a été construit selon un modèle de délégation de service public, accordant à des opérateurs privés des concessions à long terme pour la construction et l’exploitation des infrastructures en échange du droit de percevoir des péages. Contrairement aux concessions plus récentes, les sept principaux contrats signés entre 1957 et 1971 n’ont jamais fait l’objet d’un appel d’offres. Représentant plus de 90 % du réseau autoroutier français sous concession, ils ont été négociés directement entre l’État et de grands groupes de construction. Suite à une loi de 2015 qui a mis fin aux prolongations de financement, ces contrats doivent tous prendre fin d’ici 2036.

Pourquoi ne pas simplement renouveler les contrats avec les exploitants actuels ?

La difficulté principale réside dans le fait que les exploitants en place disposent d’informations dont les concurrents potentiels et les pouvoirs publics ne disposent pas nécessairement. Au fil de nombreuses années d’exploitation, ces derniers ont appris énormément de choses sur les coûts d’entretien, les flux de circulation, les besoins d’investissement et les risques opérationnels.  

Lorsqu’une concession arrive à échéance, ces informations confidentielles permettent à l’opérateur historique de surévaluer ses coûts et d’exiger des redevances plus élevées. Si les régulateurs ne sont pas en mesure de déterminer le montant de la rémunération nécessaire, ils auront du mal à sélectionner les meilleures entreprises au moindre coût. Cependant, notre modèle montre que le fait d’autoriser un concurrent à participer au processus réduit la capacité de l’opérateur historique à s’assurer de cette rente d’information, ce qui se traduit par de meilleurs résultats pour les usagers et les contribuables.

Cela signifie-t-il que la concurrence est toujours la meilleure solution ?  

Nos recherches suggèrent que la réponse est plus nuancée. Une nouvelle mise aux enchères peut attirer des entrants efficaces et créer une pression concurrentielle. Cependant, le remplacement d’un opérateur en place n’est pas toujours sans coût. Un nouvel opérateur peut disposer de moins d’informations sur l’infrastructure et avoir besoin de temps pour acquérir l’expertise opérationnelle nécessaire. Dans certaines situations, ces inconvénients peuvent l’emporter sur les avantages liés à l’arrivée d’une nouvelle entreprise.

La concurrence reste essentielle, mais son organisation doit tenir compte des informations dont disposent les différents soumissionnaires. La question clé est de savoir comment organiser la concurrence lorsqu’un participant détient des informations précieuses accumulées au fil des années d’exploitation de l’infrastructure.

Lorsque les opérateurs historiques disposent d’un fort avantage en matière d’information, l’enchère optimale peut délibérément favoriser les nouveaux entrants. Cela peut sembler injuste, mais cela réduit les rentes d’information en rendant plus crédible la menace d’un remplacement. L’opérateur historique est moins enclin à gonfler ses coûts s’il craint de perdre le contrat au profit d’un concurrent.

Et si l’État gérait directement les autoroutes ?

La gestion publique directe présente un réel intérêt. Si l’État gère lui-même l’infrastructure, il connaît ses propres coûts. Cela élimine l’avantage d’information qui permet aux opérateurs privés en place de s’assurer une rente. La perspective d’une gestion publique peut également renforcer la discipline concurrentielle lors du renouvellement du contrat. Si l’opérateur en place est confronté à une alternative publique crédible, il aura moins de marge de manœuvre pour surévaluer ses coûts.

Mais cette transparence s’accompagne d’un compromis. Lorsqu’un opérateur privé investit dans l’entretien, les systèmes d’exploitation ou les compétences de son personnel, il peut réduire ses coûts futurs. Une partie de la rémunération de l’opérateur réside dans un avantage d’information accru qui génère une rente. La suppression de cet avantage enlève une grande partie de l’incitation de l’opérateur à investir. Le choix entre une gestion publique ou privée dépend de l’ampleur de ces effets et, surtout, de la vérifiabilité des investissements.  

Pourquoi la vérifiabilité des investissements est-elle si importante ?

Si les investissements de l’opérateur en place peuvent être observés et faire l’objet d’une clause contractuelle, les pouvoirs publics peuvent exiger un certain niveau d’investissement et le rémunérer directement. Cela résout le problème de « hold-up », dans lequel les opérateurs sous-investissent pour éviter de céder de la valeur à un successeur. Malheureusement, les investissements concernent souvent des actifs humains incorporels tels que l’expertise et l’expérience.  

Pour limiter ces problèmes, les contrats de concession peuvent inclure des obligations de transparence, des règles d’évaluation des actifs et des obligations de reporting qui facilitent l’observation et l’évaluation des investissements.

Si les investissements ne sont pas vérifiables, les distorsions s’accumulent. Les opérateurs sous-investissent pour se protéger, et les autorités hésitent à changer d’opérateur afin d’éviter le risque de détruire de la valeur qu’elles ne peuvent pas mesurer. Ces problèmes réduisent non seulement les investissements et la concurrence, mais entraînent également des coûts plus élevés pour le public.  

Le fractionnement des concessions en lots plus petits est-il utile ?

Le fractionnement d’une grande concession attire davantage de soumissionnaires, renforce la concurrence et devrait faire baisser les prix. Mais l’exploitation des autoroutes bénéficie d’économies d’échelle, car un opérateur unique du réseau peut mutualiser les coûts liés aux systèmes de péage, aux équipements d’entretien et à la gestion du trafic d’une manière que plusieurs opérateurs locaux ne peuvent pas reproduire.  

Notre première démarche devrait à nouveau consister à bien cerner le contexte informationnel. Ce n’est qu’ainsi que les renouvellements de concessions pourront être conçus de manière à préserver à la fois les incitations à l’investissement et l’intérêt général.  

Notre analyse suggère que des enchères multi-concessions soigneusement conçues peuvent permettre une allocation efficace tout en limitant la capacité des grands opérateurs historiques à exploiter leur avantage en matière d’information. S’il existe un déséquilibre important en matière d’information concernant ces économies d’échelle, cela peut justifier une conception d’enchères favorisant les opérateurs locaux.

Pourquoi les régulateurs doivent-ils adopter une vision à long terme ?

Les problèmes d’information que nous identifions apparaissent bien avant la phase de renouvellement, créant des distorsions tout au long de la durée du contrat. En d’autres termes, le renouvellement des concessions ne doit pas être considéré isolément comme une enchère ponctuelle. Les règles régissant l’investissement, la divulgation d’informations et l’évaluation des actifs, mises en place il y a plusieurs décennies, déterminent les informations dont disposent aujourd’hui les entreprises et les décideurs politiques. De même, les contrats signés aujourd’hui façonneront les incitations à l’investissement, l’information et les décisions de renouvellement pour les décennies à venir.  

ÉLÉMENTS DE RÉFLEXION POUR LES DÉCIDEURS

• Qui connaît le chemin ? – Avant toute décision, les pouvoirs publics doivent comprendre qui détient quelles informations. Quelle quantité d’informations privées le titulaire détient-il ? Quels investissements et coûts peuvent être vérifiés ? Les réponses à ces questions doivent guider le choix et la conception du mécanisme de renouvellement.  
• La concurrence peut avoir besoin d’un coup de pouce – Lorsque les titulaires bénéficient d’un avantage informationnel significatif, le mécanisme de renouvellement optimal peut délibérément favoriser les nouveaux entrants afin d’accroître la pression concurrentielle et de limiter les rentes d’information.
• Les contrats d’aujourd’hui façonnent le renouvellement de demain – Les obligations de divulgation, les règles d’évaluation des actifs, les obligations d’investissement et les accords de partage des données peuvent tous contribuer à réduire les asymétries d’information qui ont tendance à apparaître au cours des concessions.  
• Il n’existe pas de solution universelle – La gestion publique, le fractionnement des concessions et les appels d’offres impliquent des compromis entre les rentes d’information, les incitations à l’investissement et les économies d’échelle. Les mêmes principes peuvent également s’appliquer aux concessions d’autres services publics tels que les chemins de fer, l’eau et les télécommunications.

POUR ALLER PLUS LOIN  

Afin d'accompagner le développement des infrastructures, les chercheurs du Centre Infrastructure & Réseaux TSE mettent leur expertise au service de la résolution de défis complexes dans des domaines clés tels que le logement, les télécommunications, les transports et les services publics. « Highway to sell » et d'autres publications de Philippe Bontems, Marie-Françoise Calmette et David Martimort sont disponibles sur le site web TSE.

Article publié dans TSE Reflect, octobre 2026